Il parere dell'esperto

Gli Aiuti di Stato: l’evoluzione al tempo della pandemia

di Valerio Valla - CEO Studio Valla

Premessa

L'emergenza sanitaria causata dal COVID-19 rappresenta una evidente minaccia per tutte le economie mondiali, le quali, a causa del forte shock subito, stanno attraversando una decisa fase di recessione.

La prima risposta alla pandemia, segnata dalle misure di contenimento progressivamente più restrittive, ha portato ad un calo della produzione, così come ad una caduta della domanda, sia a livello interno che internazionale.

Già dall’inizio di marzo, la maggioranza degli economisti e degli imprenditori ha invocato la necessità della collaborazione e del coordinamento internazionale nelle politiche di risposta al COVID-19(1): in primis una strategia dell'Unione europea.

Il 19 marzo 2020, per rispondere al crescente bisogno di sostegno delle imprese europee e delle iniziative degli Stati Membri, la Commissione Europea ha adottato il Quadro di riferimento temporaneo per gli aiuti di Stato “Temporary Framework” al fine di sostenere l’economia del nostro continente. Il piano era quello di consentire ai Paesi Membri di sfruttare la flessibilità massima di investimenti pubblici, in deroga alla disciplina prevista dalle norme sugli aiuti di Stato.

Gli Aiuti di Stato

Il Quadro Temporaneo non sostituisce la precedente normativa europea, ma integra con strumenti di intervento pubblico, le misure già previste in via ordinaria sulla base del regime degli Aiuti di Stato.

Va considerato che i finanziamenti pubblici, favorendo una od un’altra impresa, hanno inevitabilmente una ricaduta sugli scambi tra Stati Membri, con un concreto rischio di falsare o minacciare la leale concorrenza, principio cardine dell’economia europea.

L’Unione Europa, proprio per evitare tale rischio, predispone misure ordinarie, compatibili con il mercato interno, che possono essere utilizzate dagli Stati Membri per finanziare i privati: i cosiddetti Aiuti di Stato, che trovano all'articolo 107 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE) il loro fondamento giuridico.

In particolare, gli Aiuti di Stato vengono definiti al secondo paragrafo, lettera b), che “dichiara compatibili con il mercato interno gli aiuti pubblici destinati ad ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali, esimendo, dunque, tali tipi di aiuti dall'obbligo di previa approvazione da parte della Commissione UE”.

È chiaro, quindi, che tutti gli aiuti volti a compensare i danni diretti causati dalla pandemia, come per esempio la chiusura di un esercizio commerciale o di una produzione, possono essere erogati come Aiuto di Stato, mentre tutti i danni indiretti, causati dalla crisi economica innescata dalla pandemia stessa, ne sono esclusi.

Al fine di evitare tali situazioni sempre all’art. 107 il paragrafo 3, lettera b), dispone che “possono essere compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro, previa approvazione della Commissione UE, al fine di valutare il carattere mirato alla finalità e la loro adeguatezza e proporzionalità”: è il caso del Temporary Framework.

L’evoluzione temporale

Come accennato precedentemente, la Commissione Europea, in prima battuta, ha introdotto cinque misure di aiuti volti a garantire maggiore liquidità ed un accesso agevolato ai finanziamenti per le imprese. 

In particolare, gli Stati Membri sono stati autorizzati a concedere aiuti di importo limitato, sotto forma di:

  1. sovvenzioni dirette, agevolazioni fiscali e di pagamento o altre forme;
  2. aiuti sotto forma di garanzie statali sui prestiti;
  3. aiuti sotto forma di tassi di interesse agevolati per i prestiti;
  4. aiuti sotto forma di garanzie e prestiti veicolati tramite enti creditizi o altri enti finanziari;
  5. maggiore flessibilità nell'assicurazione del credito all'esportazione a breve termine.

Il 3 Aprile 2020, la Commissione Europea ha adottato una modifica alla prima comunicazione di marzo, consentendo ai Governi nazionali di intervenire con ulteriori misure di sostegno pubblico, quali:

  • il sostegno per le attività di ricerca e sviluppo connesse al coronavirus;
  • il sostegno alla costruzione e all'ammodernamento di impianti di prova;
  • il sostegno alla produzione di prodotti per far fronte alla pandemia;
  • il sostegno mirato sotto forma di differimento del pagamento delle imposte e/o di sospensione del versamento dei contributi previdenziali e il sostegno mirato sotto forma di contributo ai costi salariali di imprese in settori o regioni che hanno maggiormente sofferto a causa della pandemia e che altrimenti dovrebbero licenziare del personale, tra cui l’Italia.

Giunti ormai al termine delle misure più ristrettive, ed entrando in una nuova fase di convivenza, il Temporary Framework ha subito un’ulteriore modifica l’8 maggio 2020. Il Quadro Temporale è stato integrato con la possibilità di interventi pubblici, sotto forma di ricapitalizzazione, a favore delle società non finanziarie, con efficacia limitata fino al 1° luglio 2021. Inoltre, la Comunicazione europea ha dato la possibilità agli Stati Membri di sostenere le imprese in difficoltà finanziarie fornendo un debito subordinato a condizioni favorevoli fino a dicembre 2020.

Infine, con la Comunicazione del 29 giugno 2020 (C(2020) 4509), è stata adottata una terza modifica con la quale è stata estesa l’applicazione del quadro temporaneo al sostegno pubblico a tutte le micro imprese e piccole imprese, ampliando così la platea dei soggetti beneficiari, qualora fossero in difficoltà finanziarie già dal 31 dicembre 2019(2).

La modifica rientra perfettamente nella strategia della Commissione Europea, la quale rivolge un attento impegno al sostegno delle PMI, in particolare quelle innovative, che svolgono un ruolo fondamentale per la ripresa economica dell'Unione, considerata la composizione del mercato europeo.

In terzo luogo, con quest’ultima modifica, la Commissione Europa ritiene che gli aiuti non dovrebbero essere subordinati alla delocalizzazione di un’attività produttiva o di un’altra attività del beneficiario da un altro paese dello Spazio economico europeo (SEE) verso il territorio dello Stato membro che concede l’aiuto, in quanto tale condizione sembrerebbe avere degli effetti particolarmente pregiudizievoli per il mercato interno.

Come detto in precedenza, deve essere tenuto in considerazione che il Quadro Temporaneo è strumento che integra ed estende le opportunità previste dalle norme ordinarie dell'UE sugli aiuti di Stato di cui dispongono gli Stati Membri per attenuare l'impatto socioeconomico dell'emergenza del coronavirus secondo l’art. 107, paragrafo secondo, lettera a).

Inoltre, gli Stati Membri hanno la possibilità di combinare tutte le misure di sostegno del Quadro Temporaneo con le possibilità previste per concedere aiuti alle imprese ai sensi del Regolamento (UE) n. 1407/2013 c.d. Regolamento de minimis.

In ultimo, il 13 ottobre 2020, è stato approvato il quarto emendamento al Quadro Temporaneo, con cui la Commissione Europea ne ha prolungato ed estenso l’ambito di applicazione.

Tutte le misure del Temporary Framework sono prorogate per sei mesi, ovvero fino al 30 giugno 2021, escluso il sostegno alla ricapitalizzazione che è stato prorogato per tre mesi, fino al 30 settembre 2021.

Inoltre, il quarto emendamento introduce anche una nuova misura per consentire agli Stati Membri di sostenere le aziende che affrontano un calo del fatturato di almeno il 30% rispetto allo stesso periodo del 2019 a causa dell’epidemia di coronavirus. Il nuovo sostegno contribuirà a una parte dei costi fissi dei beneficiari che non sono coperti dalle loro entrate, fino a un importo massimo di 3 milioni di euro per impresa.

In Italia

In breve, tutte le misure integrate nel Quadro Temporaneo sono:

  • Sovvenzioni dirette, conferimenti di capitale, agevolazioni fiscali selettive e acconti, a seconda del settore in cui l’impresa opera. Gli Stati Membri possono inoltre concedere prestiti a tasso zero o garanzie su prestiti che coprono il 100 % del rischio fino ad un valore nominale di 800.000 € e/o 120.000 € a seconda del settore dell’impresa.
  • Garanzie di Stato fino al 90 % dei rischi per prestiti contratti dalle imprese per assicurare che le banche continuino a erogare prestiti ai clienti che ne fanno richiesta.
  • Prestiti pubblici agevolati alle imprese (debito privilegiato o debito subordinato) con tassi di interesse favorevoli alle imprese. Tali prestiti possono aiutare le imprese a coprire il fabbisogno immediato di capitale di esercizio e di sostegno agli investimenti.
  • Garanzie per le banche che veicolano gli aiuti di Stato all'economia reale. Tali aiuti sono considerati aiuti diretti a favore dei clienti delle banche e non delle banche stesse e sono forniti orientamenti per ridurre al minimo la distorsione della concorrenza tra le banche.
  • Assicurazione pubblica del credito all'esportazione a breve termine per tutti i paesi, senza che lo Stato membro in questione debba dimostrare che il paese interessato è temporaneamente "non assicurabile sul mercato".
  • Sostegno per le attività di ricerca e sviluppo connesse al coronavirus al fine di far fronte all'attuale crisi sanitaria, sotto forma di sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili o agevolazioni fiscali.
  • Sostegno alla costruzione e al potenziamento di impianti di prova per elaborare e testare prodotti utili a fronteggiare la pandemia di coronavirus fino alla prima applicazione industriale.
  • Sostegno alla produzione di prodotti per far fronte alla pandemia di coronavirus sotto forma di sovvenzioni dirette, agevolazioni fiscali, anticipi rimborsabili e garanzie a copertura di perdite.
  • Sostegno mirato sotto forma di differimento del pagamento delle imposte e/o di sospensione del versamento dei contributi previdenziali per i settori, le regioni o i tipi di imprese particolarmente colpiti dalla pandemia.
  • Sostegno mirato sotto forma di sovvenzioni salariali per i dipendenti alle imprese di settori o regioni che hanno maggiormente sofferto a causa della pandemia di coronavirus e che altrimenti avrebbero dovuto licenziare del personale.
  • Aiuto mirato alla ricapitalizzazione delle imprese non finanziarie, qualora non sia disponibile un'altra soluzione adeguata.

L’Italia, trovandosi al primo posto tra i Paesi membri più colpiti dalla pandemia già nei primi mesi del 2020, ha avuto la possibilità di ricevere particolare beneficio dall’estensione delle misure degli Aiuti di Stato.

In particolare, con la comunicazione del 28 Luglio 2020, la Commissione Europea ha approvato un regime di aiuti per 6,2 miliardi € a sostegno delle imprese e dei lavoratori autonomi colpiti dalla pandemia di coronavirus. Secondo i dati della Commissione la misura prevista dovrebbe sostenere 2,6 milioni di beneficiari.

Come ultimo tassello del mosaico, la Commissione Europea ha previsto la possibilità di ampliare la quota di fondo perduto, fino al 50%, sui finanziamenti a sostegno dei processi di internazionalizzazione gestiti da Simest per conto del ministero degli Affari esteri e della cooperazione internazionale (Maeci).

Conclusione

Il tanto invocato “cammino Europeo” verso una risposta alla crisi economica causata dall’emergenza COVID-19 è costituito da diverse tappe, e ad oggi non può ancora dirsi concluso.

In quest’ottica il prossimo passo dovrebbe essere l’adozione del Recovery Fund e del Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027: due passaggi fondamentali per la costruzione di una NUOVA EUROPA!

 

(1) https://www.bancaditalia.it/media/notizia/nessun-paese-un-isola-per-una-risposta-coordinata-al-covid-19/

(2) La nozione di impresa in difficoltà rimane quella contenuta nell'articolo 2, punto 18, del Reg. n.651/2014/UE